2017年10月23日，國家食品藥品監管總局發(fā)布《〈中華人民共和國藥品管理法〉修正案(草案征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》)，向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)?！恫莅浮分?，藥品上市許可持有人制度最為關(guān)鍵，而藥品上市許可持有人的基本條件，是藥品上市許可持有人制度設計的重點(diǎn)和難點(diǎn)。目前，業(yè)界對于如何設定藥品上市許可持有人的基本條件尚有不同認識。為鼓勵創(chuàng )新、落實(shí)企業(yè)責任，總結國內外經(jīng)驗，考察、評價(jià)藥品上市許可持有人的基本條件，筆者認為，應當實(shí)現以下三個(gè)重要轉變。

       從身份到能力的轉變

       我國《藥品管理法》制定于1984年，規定藥品注冊申請人應當為藥品生產(chǎn)企業(yè)，體現了當時(shí)重身份、重資格、重地位的時(shí)代特征?！端幤饭芾矸ā奉C布實(shí)施已30余年，我國早已進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)代，市場(chǎng)經(jīng)濟體制強調所有民事主體的法律地位是平等的，申請人能否成為藥品上市許可持有人，并不取決于其身份、地位，而是取決于其是否具有相應的資質(zhì)或能力。

       隨著(zhù)改革開(kāi)放的深化和科技創(chuàng )新的進(jìn)步，我國涌現出一大批科研機構和科研人員從事藥品研發(fā)，創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)活力強勁。為充分調動(dòng)各方面的積極性和創(chuàng )造性，有必要放寬《藥品管理法》規定的藥品注冊申請主體限制，形成大眾創(chuàng )新、萬(wàn)眾創(chuàng )業(yè)的良好局面。

       《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于授權國務(wù)院在部分地方開(kāi)展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問(wèn)題的決定》中明確規定，允許藥品研發(fā)機構和科研人員取得藥品批準文號，成為藥品上市許可持有人，對藥品質(zhì)量承擔相應責任?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕41號)規定，試點(diǎn)行政區域內的藥品研發(fā)機構或者科研人員可以作為藥品注冊申請人，提交藥物臨床試驗申請、藥品上市申請，申請人取得藥品上市許可及藥品批準文號的，可以成為藥品上市許可持有人。試點(diǎn)方案還明確，屬于在試點(diǎn)行政區域內依法設立且能夠獨立承擔責任的藥品研發(fā)機構，或者在試點(diǎn)行政區域內工作且具有中華人民共和國國籍的科研人員，可以申請成為藥品上市許可持有人?！恫莅浮诽岢鋈鎸?shí)施藥品上市許可持有人制度，實(shí)際上進(jìn)一步放開(kāi)了申請人的身份限制。這是全面落實(shí)創(chuàng )新驅動(dòng)戰略的必然要求。

       但是，藥品上市許可持有人主體放開(kāi)后，并不意味著(zhù)所有人都能夠成為藥品上市許可持有人。若成為藥品上市許可持有人，其必須具備一定的資質(zhì)或者能力條件。國辦發(fā)〔2016〕41號文件規定，藥品上市許可持有人應當具備藥品質(zhì)量安全責任承擔能力；《草案》規定，藥品上市許可持有人應當具備質(zhì)量管理、風(fēng)險防控、持續研究和責任賠償等能力；也有專(zhuān)家學(xué)者認為，藥品上市許可持有人應當具備研發(fā)能力、管理能力和責任能力。應當看到，風(fēng)險是藥品管理的核心，責任是藥品管理的要義。藥品上市許可持有人最重要、最核心的能力是質(zhì)量管理能力和風(fēng)險防控能力。藥品研發(fā)能力是質(zhì)量管理能力和風(fēng)險防控能力的有機組成部分。持續研究能力和責任賠償能力，也是藥品上市許可持有人能力的重要組成部分，但未必是藥品上市許可申請人(MAA)或者藥品上市許可持有人(MAH)申請上市時(shí)必須具備的基本條件。

       從國內外實(shí)踐看，藥品上市許可持有人的質(zhì)量管理能力至少包括對受托企業(yè)的指導監督能力、上市放行能力、持續研究能力，風(fēng)險防控能力至少應當包括藥品全程追溯能力、問(wèn)題產(chǎn)品召回能力、不良反應監測能力、藥物警戒能力等。

       從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的轉變

       藥品上市許可持有人應當具備一定的基本條件，而這些基本條件應當在什么時(shí)間或者什么環(huán)節上具備，是一個(gè)非常重要的問(wèn)題?？陀^(guān)來(lái)說(shuō)，在申請臨床試驗、申請藥品上市、申請藥品生產(chǎn)三個(gè)階段，對藥品上市許可申請人、藥品上市許可持有人的要求是不同的，所以，對藥品上市許可持有人條件的考察，應當是動(dòng)態(tài)的而非靜態(tài)的。

       在申請藥物臨床試驗階段，藥品上市許可申請人應當具備藥物研發(fā)能力；在申請藥品上市階段，藥品上市許可持有人(MAA取得藥品上市許可資質(zhì)后成為MAH)應當具備藥物研發(fā)能力、質(zhì)量管理能力和風(fēng)險管理能力；在申請藥品生產(chǎn)階段，藥品上市許可持有人應當具備質(zhì)量管理能力(包括持續研究能力)、風(fēng)險防控能力與責任賠償能力。

       需要注意的是，藥品上市許可申請人在申請藥品上市時(shí)所具備的條件，與藥品上市許可持有人的能力，并不是同一概念。將兩者區分開(kāi)來(lái)，有利于實(shí)現對上市許可持有人基本條件的靈活、動(dòng)態(tài)、遞進(jìn)、經(jīng)濟地管理。如果在最初申請階段就要求其具備所有能力，則必將限制部分研發(fā)機構和科研人員成為藥品上市許可持有人，同時(shí)也會(huì )造成社會(huì )資源的巨大浪費，這將背離藥品上市許可持有人制度設計的初衷。

       從封閉到開(kāi)放的轉變

       藥品上市許可持有人的質(zhì)量管理能力、風(fēng)險防控能力、藥物研發(fā)能力、責任賠償能力，必須是持有人自己所擁有，還是可以通過(guò)與他人合作而擁有呢？農業(yè)時(shí)代為自然經(jīng)濟社會(huì )，奉行的是靜態(tài)的財產(chǎn)所有觀(guān)；工業(yè)時(shí)代為市場(chǎng)經(jīng)濟社會(huì )，奉行的是動(dòng)態(tài)的財產(chǎn)利用觀(guān)；信息時(shí)代為共享經(jīng)濟社會(huì )，奉行的是開(kāi)放的財富共享觀(guān)。在當今信息時(shí)代，應當實(shí)現從所有觀(guān)到利用觀(guān)、從封閉觀(guān)到開(kāi)放觀(guān)的轉變。從總體上看，質(zhì)量管理能力、風(fēng)險防控能力以及藥物研發(fā)能力、責任賠償能力，應當為藥品上市許可持有人自己所擁有，但其中部分能力，也可以由藥品上市許可持有人借助他人的資源和力量來(lái)實(shí)現。

       藥品上市許可持有人的質(zhì)量管理能力、風(fēng)險防控能力以及藥物研發(fā)能力、責任賠償能力的部分內容可以通過(guò)委托或者外包的方式解決，但“藥品上市許可持有人對藥品質(zhì)量承擔相應責任”的要求，決定藥品上市許可持有人必須具備一定的基本能力，而不應是“三無(wú)”的“皮包公司”。藥品上市許可持有人的基本條件究竟應當包括哪些，目前并沒(méi)有明確而具體的說(shuō)法。對不同類(lèi)型的企業(yè)，其基本條件也應當有所差異?？傮w看，藥品上市許可持有人應當建立獨立的質(zhì)量管理部門(mén)或者配備必要的質(zhì)量管理人員，能夠對受托企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行指導、檢查和監督，能夠對受托企業(yè)所生產(chǎn)藥品的上市予以審核、放行。

       此外，藥品上市許可持有人是否必須具備責任賠償能力，是一個(gè)需要深入討論的問(wèn)題。從國外立法看，大多未對藥品上市許可持有人的責任賠償能力提出要求，因為患者與藥品上市許可持有人之間的損害賠償關(guān)系屬于民事法律關(guān)系，不需要藥品監管部門(mén)在藥品審評審批時(shí)予以考量。應當說(shuō)，在我國，為保護患者的切身利益，對藥品上市許可申請人的責任賠償能力提出具體要求，這屬于對藥品監管部門(mén)履行社會(huì )責任的一種特殊安排。目前，藥品上市許可申請人可以在藥品上市許可時(shí)提供責任賠償能力的書(shū)面承諾，待藥品生產(chǎn)銷(xiāo)售時(shí)再提供擔保協(xié)議或者保險合同。

       總之，注冊申請放開(kāi)、委托生產(chǎn)放開(kāi)、文號轉讓放開(kāi)、集團持有放開(kāi)，是藥品上市許可持有人制度的紅利。應當堅持市場(chǎng)經(jīng)濟的平等觀(guān)、動(dòng)態(tài)觀(guān)和開(kāi)放觀(guān)，按照有利于充分解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利于充分利用社會(huì )資源，有利于充分釋放制度紅利的要求，科學(xué)設定藥品上市許可持有人的基本條件，使藥品上市許可持有人制度在新時(shí)代里限度地充滿(mǎn)鼓勵創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的張力和魅力。

       (作者單位：中國醫藥質(zhì)量管理協(xié)會(huì ))